涼山州人民政府辦公室第11期白云副州長在全州農(nóng)村土地承包經(jīng)營

白云副州長在全州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作會議上的講話第11期（2014年3月7日）今天會議的主要任務(wù)是貫徹落實中央和省委一號文件及省、州委農(nóng)村工作會議精神，全面安排部署我州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。剛才，西昌市介紹了他們開展確權(quán)登記工作的做法和經(jīng)驗，請各縣認(rèn)真借鑒參考；王正局長對確權(quán)登記工作提出了具體要求，請大家認(rèn)真貫徹落實。下面，我講三點(diǎn)意見。

一、深刻認(rèn)識確權(quán)登記工作的重大意義《土地承包法》實施以來，我州各地按照國家法律法規(guī)和政策，積極開展農(nóng)村土地承包管理工作，取得了明顯成效，在維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益、有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于歷史、技術(shù)等原因，應(yīng)該說農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作還存在一些問題，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需求。第一輪家庭承包農(nóng)民獲得了可自主經(jīng)營的承包地，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但在劃分過程中我們采取田土優(yōu)劣搭配、以產(chǎn)定面的公平辦法，地塊劃分細(xì)碎；第二輪承包，全州普遍采取直接順延，不僅未解決第一輪承包期內(nèi)形成的矛盾，而且還在累積。這次開展確權(quán)登記，就是要通過運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和管理方法，實實在在地查清承包地塊實際面積、四至邊界和空間位置，健全確權(quán)登記檔案，搭建統(tǒng)一的確權(quán)登記信息化管理平臺，向農(nóng)民頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)管理，拓展承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。為落實土地所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)打下堅實基礎(chǔ)，為依法調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益提供原始依據(jù)，為探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資實現(xiàn)路徑和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入奠定制度基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，已經(jīng)不是一項單純的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，而是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善，涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及農(nóng)村社會穩(wěn)定，特別是涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益的一項綜合性工作，具有極其重要的經(jīng)濟(jì)、社會、政治意義。

（一）開展確權(quán)登記工作，是中央和省、州的重大部署。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是符合我國基本國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨在農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，核心是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。要落實長久不變，最重要的基礎(chǔ)工作就是把土地承包關(guān)系搞扎實，通過現(xiàn)代測繪技術(shù)，把農(nóng)民承包的地塊、面積、空間位置等進(jìn)一步搞清楚，并得到農(nóng)民的認(rèn)可。從2008年開始，中央一號文件連續(xù)6年提出開展確權(quán)登記試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)的要求。去年中央一號文件更是明確提出：“用５年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。今年中央一號文件再次提出：“切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補(bǔ)助”。省委、省政府高度重視確權(quán)登記工作，2012年7月，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)廳等六個廳局的意見，明確在55個縣市開展確權(quán)登記試點(diǎn)，其中我州西昌市是全省55個試點(diǎn)縣市之一；8月緊接著召開了全省動員部署會，明確提出用五年時間完成確權(quán)登記工作，比中央總體部署提早一年完成。2013年3月，省政府又在瀘州召開全省確權(quán)登記工作會議，明確提出確權(quán)登記工作從擴(kuò)大試點(diǎn)轉(zhuǎn)為穩(wěn)妥推進(jìn)。今年省委一號文件又提出：“2014年全面推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，55個省級試點(diǎn)縣（市、區(qū)）全面完成，60個重點(diǎn)縣（市、區(qū)）全域開展，其余縣（市、區(qū)）全面啟動”。我州有6個縣（德昌、會理、會東、冕寧、鹽源、昭覺）被列入全省60個重點(diǎn)縣。州委、州政府高度重視此項工作，去年成立了州級確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》（涼府辦函〔2013〕378號），明確了總體要求、進(jìn)度安排和保障措施。

（二）開展確權(quán)登記，是依法對農(nóng)民承包地賦權(quán)拓能的具體體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，登記保護(hù)是最直接、最重要、最有效的手段，也是國際通行做法�！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》以及《四川省〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉實施辦法》對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記均作出了專門規(guī)定，確立了土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的基本框架；農(nóng)業(yè)部第33號令《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》明確規(guī)定：“土地承包合同是土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)依據(jù)，土地承包經(jīng)營權(quán)證書是確權(quán)的法律憑證”。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記，就是通過法律程序穩(wěn)固下來，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益得到切實保護(hù)，土地承包經(jīng)營權(quán)能得到有效拓展，有利于保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。確權(quán)登記以后，農(nóng)民既可以將土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，獲得股份收益，也可以通過承包地流轉(zhuǎn)，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。而在承包地被征占時，農(nóng)民不僅能以物權(quán)權(quán)利人的身份與土地征用方進(jìn)行談判，還能通過談判爭取提高土地征用補(bǔ)償水平，從而大幅度增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（三）開展確權(quán)登記，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的本質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)，是大生產(chǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要條件是建設(shè)一批規(guī)�；�、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的生產(chǎn)基地。在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上，通過引導(dǎo)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體集聚，建成一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)�；�、專業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和土地產(chǎn)出效益�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的本質(zhì)也是誠信經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)，基本的財產(chǎn)權(quán)搞不清楚，承包地流轉(zhuǎn)就存在風(fēng)險，土地規(guī)模經(jīng)營主體就難以發(fā)展，就會制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過確權(quán)登記，達(dá)到讓農(nóng)民定地、定權(quán)、定心的目的，不僅能穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)資金、技術(shù)、信息向農(nóng)村集中、集約、集成，而且能增強(qiáng)無力種植或不愿耕種承包地農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的愿望，有利于土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、準(zhǔn)確把握確權(quán)登記工作的總體要求全省的確權(quán)登記工作，成都市在前幾年就已全面完成，截至去年底，全省已有112個縣市區(qū)開展了確權(quán)登記工作，其中省級試點(diǎn)55個，各市州自主試點(diǎn)57個。今年，按照省委一號文件的要求，55個省級試點(diǎn)縣市全面完成，60個重點(diǎn)縣全域開展，到今年底，全省承包地面積的50%將完成確權(quán)登記。根據(jù)省上安排，今年省級試點(diǎn)縣西昌市必須全面完成確權(quán)登記任務(wù)，6個省級重點(diǎn)縣要全域開展，而且必須完成全縣面積40%的任務(wù)；其他各縣要選擇代表性強(qiáng)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村，首先開展確權(quán)登記試點(diǎn)，然后在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立即轉(zhuǎn)入全面開展階段，確保在2016年底前完成確權(quán)登記頒證工作。在工作中，要著重把握好以下幾個方面：

（一）保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系不變。現(xiàn)有土地承包關(guān)系是在第一輪承包基礎(chǔ)上，通過二輪延包和后續(xù)完善形成的，雖然不同程度的存在著面積不準(zhǔn)、四至不清、空間不明、檔案不全等問題，但得到了農(nóng)民群眾認(rèn)可，得到了法律確認(rèn)，開展確權(quán)登記頒證工作，必須保持現(xiàn)有承包關(guān)系不改變，這是一條底線，不得突破。開展確權(quán)登記，要充分尊重農(nóng)民意愿，盡可能確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股，工作中遇到的矛盾問題由農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決，但絕不是改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系，更不是打亂重分、另起爐灶，而是要穩(wěn)定現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營制度，維護(hù)有關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，切實保證“兩個不變”、“三個不得”：保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系不變，保持承包地塊和四至界限不變，不得借機(jī)打亂原承包關(guān)系重新調(diào)整，不得非法收回農(nóng)民承包地，不得借機(jī)收取任何費(fèi)用加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（二）依法規(guī)范開展確權(quán)登記。土地承包經(jīng)營權(quán)登記，是登記機(jī)關(guān)實施承包土地物權(quán)管理的法定行為，要認(rèn)真執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)及政策，嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》規(guī)定的程序、范圍和登記要求，依法對承包地進(jìn)行確權(quán)登記和頒證，依法對屬于土地承包經(jīng)營權(quán)法定變更、注銷情形的，辦理變更、注銷登記。在確權(quán)登記過程中，必須嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部相關(guān)工作規(guī)程規(guī)定的操作流程和技術(shù)規(guī)范來開展。要采用現(xiàn)代測繪技術(shù)等高科技手段進(jìn)行調(diào)查勘測，全面查清承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬，形成統(tǒng)一的承包地地籍圖，確保調(diào)查成果上圖入證進(jìn)庫，搭建統(tǒng)一的確權(quán)登記管理信息平臺，實現(xiàn)信息化、數(shù)字化管理。

（三）尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)農(nóng)民參與。確權(quán)登記涉及農(nóng)民切身利益，工作量大，情況復(fù)雜，關(guān)注度高，廣大農(nóng)民群眾的理解、支持和參與，是搞好工作的前提和關(guān)鍵。宣傳越到位，阻力就越��；工作越深入，推進(jìn)越順利。要大力宣傳確權(quán)登記的意義，抓好輿論引導(dǎo)，營造良好氛圍。要層層召開動員會和社員大會，把政策交給農(nóng)民，切實尊重農(nóng)民意愿，充分聽取農(nóng)民群眾的意見，增強(qiáng)農(nóng)民群眾參與的積極性和主動性。

（四）準(zhǔn)確把握政策界限。確權(quán)登記工作政策性強(qiáng)，工作中要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及政策規(guī)定。一是要在現(xiàn)有土地承包合同、證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記；二是對實測面積，必須經(jīng)公示后才能據(jù)實登記，作為確權(quán)變更的依據(jù)；三是實測面積不與按延包面積確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)掛鉤，不與農(nóng)民籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，嚴(yán)禁借機(jī)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；四是對延包不完善、權(quán)利不落實和管理工作不規(guī)范的，要予以依法糾正；五是對存在爭議和糾紛的，先要依法解決，再予以確權(quán)登記；六是在登記過程中，要注意化解歷史遺留問題，如果一時化解不了，就先放一放，暫緩確權(quán)登記。

（五）妥善化解矛盾。各縣市要充分認(rèn)識農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的復(fù)雜性和艱巨性，高度重視可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。要組織力量對確權(quán)登記試點(diǎn)中存在和可能出現(xiàn)的突出矛盾進(jìn)行認(rèn)真摸底排查，開展預(yù)案研究，制定切實可行的應(yīng)急處置預(yù)案。要強(qiáng)化群眾的思想疏導(dǎo)，宣傳發(fā)動不全面，群眾的疑慮沒消除，不急于進(jìn)行入戶確權(quán)。要統(tǒng)一政策口徑、操作規(guī)程和業(yè)務(wù)要求，政策一個口子出，操作一個程序走，工作一把尺子量，避免因工作原因造成新的矛盾。要加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)處，結(jié)合清理二輪承包情況，認(rèn)真摸排農(nóng)村土地承包糾紛和糾紛隱患，梳理影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定的線索，分清輕重緩急，選派專門力量，包案化解。要充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會的作用，依法依規(guī)、實事求是地開展調(diào)解仲裁，對于歷史遺留問題和工作中的具體問題，凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的，必須嚴(yán)格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律法規(guī)和政策的基本精神，在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定的前提下，本著尊重歷史、實事求是的原則，結(jié)合實際妥善處理。

（六）注重資料保密。要充分認(rèn)識確權(quán)登記有關(guān)基礎(chǔ)資料管理的重要性，明確崗位責(zé)任，健全保密管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保資料的安全和依法使用。要嚴(yán)格按照國家測繪局、國家保密局下發(fā)的《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》，做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相關(guān)資料，特別是地籍信息資料的保密工作，確保不失密、不泄密。對基礎(chǔ)資料應(yīng)及時登記，安排專人負(fù)責(zé)保管。存放有關(guān)基礎(chǔ)資料的設(shè)備與設(shè)施應(yīng)符合國家保密、消防及檔案管理的有關(guān)規(guī)定和要求。貯存土地調(diào)查和測繪數(shù)據(jù)的電腦實行專機(jī)專用，嚴(yán)禁與互聯(lián)網(wǎng)連接，防止網(wǎng)上泄密。

三、切實強(qiáng)化確權(quán)登記工作的保障措施（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣市人民政府是確權(quán)登記工作的責(zé)任主體，各縣市要成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)組織實施，建立政府總攬、業(yè)務(wù)部門牽頭、相關(guān)部門齊抓共管的工作機(jī)制；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也要相應(yīng)成立工作機(jī)構(gòu)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，建立工作班子，各村、組要選責(zé)任心強(qiáng)、群眾威信高、有一定組織協(xié)調(diào)能力、對本轄區(qū)情況比較熟悉的同志為聯(lián)絡(luò)員，積極配合確權(quán)登記人員進(jìn)村入戶開展工作，確保工作層層有人抓、有人管、有人具體負(fù)責(zé)。

（二）切實保障工作經(jīng)費(fèi)。確權(quán)登記工作涉及到所有農(nóng)戶的每一塊承包地的面積實測和空間位置測繪，搭建統(tǒng)一的確權(quán)登記電子管理系統(tǒng)，所需工作經(jīng)費(fèi)較大，從省內(nèi)已開展試點(diǎn)的地區(qū)看，丘陵地區(qū)畝平需要工作經(jīng)費(fèi)40.5元、平原31.5元。按照國家的有關(guān)政策，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記不得向農(nóng)民收取費(fèi)用。各縣市政府要切實保障確權(quán)登記工作經(jīng)費(fèi)，以縣市為主，納入本級財政預(yù)算，對于經(jīng)費(fèi)存在缺口的，由縣市政府通過上級財政安排的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌解決，省財政廳也把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證作為重點(diǎn)項目在平衡性轉(zhuǎn)移支付中予以明確，去年已在55個省級試點(diǎn)縣試行。頒證所需的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，由省財政安排資金，農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)一印制。國土資源部門免費(fèi)提供第二次土地調(diào)查成果用于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。

（三）加大宣傳培訓(xùn)力度。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一項民生工程，直接涉及每個農(nóng)民的切身利益，工作量大，情況復(fù)雜，社會關(guān)注度高，得到廣大農(nóng)民群眾的理解、支持和積極參與，是搞好這項工作的前提和關(guān)鍵。要采取多種形式加大宣傳力度，做到家喻戶曉，人人皆知，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾參與確權(quán)登記工作的自覺性和主動性；要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要分級組織開展相關(guān)政策法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使各級工作人員準(zhǔn)確理解和把握政策界限，明確具體操作規(guī)程，掌握工作要領(lǐng)，保證工作質(zhì)量。

（四）密切部門溝通協(xié)作。確權(quán)登記是一個系統(tǒng)工程，有關(guān)部門要在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各盡其責(zé)，通力合作。農(nóng)業(yè)部門要發(fā)揮牽頭作用，制定實施方案，完善操作規(guī)程，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化日常管理。財政部門要提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。國土部門要及時提供相關(guān)資料。農(nóng)村工作綜合部門要加強(qiáng)對確權(quán)登記工作的政策指導(dǎo)。法制工作部門要為確權(quán)登記提供法律服務(wù)。檔案管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)確權(quán)登記檔案管理。水務(wù)、林業(yè)、畜牧部門要分別提供水利設(shè)施建設(shè)占用耕地、退耕還林、還牧到戶面積等資料，協(xié)同處置好矛盾糾紛。司法部門要提供司法支持和法律服務(wù)。信訪部門要及時處理群眾來信來訪。宣傳部門要強(qiáng)化宣傳和輿論引導(dǎo)。相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，積極支持參與。

在全省的確權(quán)登記試點(diǎn)過程中，試點(diǎn)地區(qū)也暴露出了一些問題，值得我們引起注意。一是要防止違法調(diào)整承包關(guān)系，嚴(yán)禁推倒重來、另起爐灶。二是要防止用系數(shù)法套算確權(quán)面積、直接沿襲原承包合同面積進(jìn)行確權(quán)登記等走過場、圖形式的現(xiàn)象。三是要防止為降低成本不執(zhí)行農(nóng)業(yè)部的操作規(guī)程，采用不能滿足精度要求的影像資料作為確權(quán)登記的工作底圖，出現(xiàn)圖斑地塊與實際地塊較大差異的現(xiàn)象。四是要防止采用不統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)平臺，出現(xiàn)不能互連互通、資源共享的現(xiàn)象。